发改西部〔2013〕336号
有关省、区、市及新疆生产建设兵团发展改革委：
为贯彻党的十八大关于大力推进生态文明建设的精神，依据《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发〔2010〕11号）关于“推进西部地区重点生态区综合治理”的部署和国家“十二五”规划《纲要》、《西部大开发“十二五”规划》有关要求，经商有关部门，我委编制了《西部地区重点生态区综合治理规划纲要（2012—2020年）》，现印发给你们，请结合本地实际，认真贯彻执行。
发展改革委
2013年2月20日
西部地区重点生态区综合治理规划纲要
（2012—2020年）
前言
西部地区是国家重要的生态安全屏障，是我国大江大河的发源地，是森林、草原、湿地等生态资源的集中分布区和重要的生物多样性聚集区，也是我国水土流失、土地石漠化荒漠化最严重的地区。同时，西部地区又是国家重要资源的战略接续地。加强西部地区生态保护和建设，对保障国家生态安全和实现可持续发展具有重要意义。
党中央、国务院高度重视西部地区生态保护与建设，先后启动实施了一批重点生态保护与建设工程，林草植被得到一定程度的恢复，水土流失减少，风沙危害减轻，重点工程区生态环境明显改善，有效地促进了国家生态安全屏障建设。但是，西部地区生态环境十分脆弱，经济社会发展对生态系统的压力不断加大，生态保护与建设的任务仍十分艰巨。
西部地区地域辽阔，生态环境的区域差异巨大，必须针对区域特点开展科学有效的生态综合治理。中共中央、国务院《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发〔2010〕11号）强调推进五大重点生态区综合治理；2011年国务院批准的《西部大开发工作安排》明确要求“组织编制重点生态区治理规划”。依据国家“十二五”规划《纲要》、《全国主体功能区规划》和《西部大开发“十二五”规划》有关规定，编制本规划纲要。
本规划范围包括西北草原荒漠化防治区、黄土高原水土保持区、青藏高原江河水源涵养区、西南石漠化防治区、重要森林生态功能区等五大重点生态区，共计包括西部地区574个县（市、旗、区）及新疆生产建设兵团所属相关团场，总面积约400万平方公里。规划期为2012～2020年。
第一章规划背景和意义
第一节生态环境状况
我国西部地区位于亚洲大陆中部，是东北亚、中亚、南亚和东南亚的交汇区域，总面积约占全国陆地总面积的71.5%。该区域地势高差变化大，气候条件差异显著。西北部干旱少雨、西南部温湿多雨、青藏高原寒冷少氧。光热资源丰富，水资源总量大，但时空分布不均。生态系统类型多样，但生态脆弱区域面积较大。受地形和气候的影响，全区可划分为寒温带湿润地区，中温带亚湿润、干旱半干旱地区，暖温带亚湿润、干旱地区，亚热带湿润地区，热带湿润地区，青藏高原寒带亚湿润、干旱半干旱地区，青藏高原温带干旱半干旱、湿润亚湿润地区等主要生态地理单元多样。
第二节生态功能定位
国家生态安全重要屏障。青藏高原、黄土高原、内蒙古高原、西南丘陵山地等，森林、草原、湿地、荒漠等生态系统均有分布，是我国“两屏三带”生态安全战略格局的重要组成部分，对于保障经济社会可持续发展发挥着重要作用。
国家重要水源涵养区。长江、黄河、珠江、澜沧江等大江大河均发源于西部地区，水资源量占全国水资源总量的55.6%，水能资源占全国可开发量的70%左右，为我国水资源和能源安全提供了重要保障。
生物多样性聚集区。西部地区集中分布着许多特有的珍稀野生动植物物种，是我国重要的生物多样性基因库。各类动物特有种占全国的50%～80%。在植物种类中，仅高等植物就有2万种以上，约占我国高等植物总数的70%。青藏高原更是世界山地生物物种最主要的分布与形成中心，是全球25个生物多样性热点地区之一。
优质农林牧产品生产基地。西部地区是优质肉、奶、毛绒、皮革等畜产品的重要供给地，同时也是我国粮食、油料、棉花、糖料、干鲜果品等农林作物的重要产区，在我国特色优势农产品产业发展中具有重要地位。
特色自然文化旅游资源富集区。西部地区分布着类型多样的自然景观和独特的人文资源，形成了众多具有鲜明特色的旅游资源，是我国乃至世界重要的旅游目的地。
第三节生态保护与建设的成效
西部大开发战略实施以来，西部地区实施了天然林资源保护、退耕还林、退牧还草、京津风沙源治理、自然保护区建设、防沙治沙、湿地保护与恢复、石漠化综合治理、水土流失治理、防护林体系建设等重点生态工程，加快推进了三江源、青海湖、塔里木河、黑河、石羊河、渭河、黄河水源补给区、西藏生态安全屏障等重点区域和流域的生态综合治理，西部地区生态环境明显改善。森林面积及蓄积量实现双增长，森林覆盖率由10.35%提高到17.05%，森林蓄积量增加了近13亿立方米。退牧还草工程区的草原植被盖度、牧草高度和产草量均有较大幅度提高，草畜矛盾趋缓。沙化、荒漠化、石漠化防治取得明显成效，三北防护林工程有效保护了西部地区2000万公顷耕地。水土流失面积和土壤侵蚀强度均呈下降趋势，黄土高原新增水土流失治理面积15万平方公里，每年减少流入黄河的泥沙3.5～4.5亿吨。
第四节主要问题
受气候变化和人类活动影响，西部地区生态环境十分脆弱。西南地区石漠化和生物多样性降低问题突出，西北地区草原荒漠化和土壤盐渍化问题严重，青藏高原地区冰川和湿地面积萎缩、草地退化和生物多样性降低问题明显，黄土高原地区植被破坏、水土流失问题严峻。生态环境脆弱降低了西部地区生态环境承载能力，加剧了自然灾害危害程度，给人民生命财产安全带来了许多隐患，制约了经济社会可持续发展。尽管生态保护与建设工作取得了明显成效，工程治理区呈现生态改善的良好势头，但生态环境状况整体恶化的态势尚未得到根本遏制，传统经济发展方式带来的生态保护压力依然较大。
第五节重大意义
编制和实施西部重点生态区综合治理规划纲要，是统筹各种有利资源，优化整合分散生态项目，切实保护优质生态资源，巩固重大生态工程建设成果的现实需要；是构建青藏高原生态屏障、黄土高原－川滇生态屏障、北方防沙带等“两屏三带”生态安全战略格局的重要举措；是深入实施西部大开发战略，落实全国主体功能区规划的重要任务；是推进生态文明建设，建设美丽中国的具体实践。
第二章总体要求
第一节指导思想
坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，从实际出发，遵循自然规律和经济规律，以巩固生态建设成果、加强综合治理为主线，以科技创新为支撑，以保护和改善生态环境、实现可持续发展为目标，处理好当前与长远、局部与全局、保护与发展的关系，促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一。
第二节基本原则
统筹规划，突出重点。与全国主体功能区规划、全国生态保护和建设规划、全国国土规划、全国重要江河湖泊水功能区划等相关规划相衔接，统筹推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理以及各类生态系统保护与建设。将重点生态区治理放在突出位置，整合分散项目和资金，提升治理质量。
因地制宜，分类指导。从不同地区自然生态特征出发，注重生态系统自我修复能力，科学配置生物措施、工程措施与农艺措施，采取不同治理模式，发挥综合治理效益。
防治并重，合理利用。坚持保护优先、自然恢复为主的方针，在开发中保护，在保护中开发，防止对生态环境造成严重破坏。坚持防治结合，建管并重，提高生态系统整体功能。有效合理利用优良生态资源，促进经济发展和农牧民增收。
政府主导，社会参与。加大政府支持力度，实施差别化扶持政策，建立生态保护与建设的长效机制。广泛动员企事业单位、民间组织和个人积极参与生态建设，多渠道筹集资金，加大投入力度，形成全社会关爱自然、保护自然的生态建设新格局。
第三节规划目标
到2015年，森林覆盖率达到19%，森林蓄积量增加3.3亿立方米，新增水土流失治理面积14.5万平方公里，45.5%的“三化”草地得到治理，可治理沙化土地治理率达到39%，自然保护区占国土面积的15%，国家重点保护物种和典型生态系统类型保护率达到90%，自然湿地保护率达到70%，水源区水质达标率进一步提高。生态补偿机制初步建立，优良生态资源得到有效保护，各重点生态区形成一定规模的接续主导产业，农牧民收入稳定增长。重点生态区生态环境综合监测与评估系统基本建立。
到2020年，重点生态区综合治理取得重大进展，优质生态资源得到全面保护，生态建设成果得到有效巩固，生态系统结构稳定性明显增强，生态服务功能明显改善，重点治理地区生态实现良性循环，西部生态整体恶化趋势得到基本遏制。生态补偿长效机制基本建立，重点生态地区人民生产水平和生活质量明显提高。
第三章重点生态区划分和治理模式
第一节重点生态区划分
根据国家生态地理区划以及西部地区生态地理特征，将西部重点生态区划分为西北草原荒漠化防治区、黄土高原水土保持区、青藏高原江河水源涵养区、西南石漠化防治区、重要森林生态功能区。这五个重点生态区涉及《全国主体功能区规划》确定的21个国家重点生态功能区。
专栏1：西部重点生态区划分
西北草原荒漠化防治区：包括内蒙古草原、宁夏中部干旱带、石羊河流域、黑河流域、疏勒河流域、天山北麓、塔里木河上游等荒漠化防治区，涉及内蒙古、宁夏、甘肃、新疆4个省区122个县（市、旗）及新疆生产建设兵团所属相关团场，总面积约151万平方公里。
黄土高原水土保持区：包括陕西北部及中部、甘肃东中部、宁夏南部等水土保持区，涉及陕西、甘肃、宁夏3个省区116个县（市），总面积约28万平方公里。
青藏高原江河水源涵养区：包括祁连山、环青海湖、青海三江源、四川西部、西藏东北部三江水源涵养区等，涉及西藏、青海、四川和甘肃4省区61个县（市），总面积88万平方公里。
西南石漠化防治区：包括贵州、云南东部、广西西北部、重庆东部等喀斯特石漠化防治区，涉及广西、云南、贵州和重庆4省（市、区）100个县（市），总面积约27万平方公里。
重要森林生态功能区：包括秦巴山、武陵山、四川西南部、云南西北部、广西北部、西藏东南部高原边缘、新疆东北部、内蒙古东北部等森林综合保育区，涉及陕西、甘肃、四川、重庆、广西、云南、西藏、内蒙古、新疆9省（市、区）175个县（市、旗）及新疆生产建设兵团所属相关团场，总面积约106万平方公里。
第二节分类治理模式
根据区域生态环境特点、生态工程覆盖情况、生态工程建设成效，对各重点生态区的建设内容和措施进行分片优化组合，将重点生态区的综合治理模式划分为优良生态资源保护、重大生态建设成果巩固和分散项目优化整合等三类。
专栏2：综合治理模式分类、判别依据及治理策略
模式分类
判别依据
治理策略
A、优良生态资源保护
县域内优良自然生态系统面积占国土面积比例大于50%。优先实施生态补偿和奖励。b、重大生态建设成果巩固生态工程实施后生态系统转类面积达到应转面积50%以上，或各类植被长势明显改善，生态退化得到有效遏制的区域。进一步投入成果巩固资金。C、分散项目优化整合分散实施多项生态工程项目，或工程实施时间短，生态成效有待于进一步提升的区域。对现有生态工程进行综合规划、整合与提升，加大投入力度。优良生态资源保护模式。本模式适用的范围为优良自然生态系统集中分布区，包括自然条件较好、对区域生态环境有重要影响、生态系统服务功能价值高、人类生存依赖强烈的优良自然生态系统。生态治理的关键措施是优先实施生态补偿和奖励政策，通过减轻生态压力确保优良生态资源得到有效保
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